Le processus constituant participatif tunisien : quelles leçons pour le modèle constitutionnel participatif ?

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La Constitution tunisienne du 26 janvier 2014 représente sans doute le résultat d’un processus participatif[1]. Ainsi la Tunisie s’est conformée à une sorte de standard global qui plaide en faveur de la participation populaire. En effet à partir des années ’80 du siècle dernier un nombre croissant de pays ont promu la participation populaire dans les processus constituants (Afrique du Sud, Uganda, Rwanda, pour n’en citer que quelques-uns) ; aujourd’hui plusieurs organisations internationales et un certain nombre d’experts soulignent l’importance de la participation populaire[2].

L’assomption à la base de la promotion de la participation peut être résumée avec la devise « pas de légitimité sans participation ». En général on peut affirmer qu’en participant à la discussion de la Constitution, le citoyen ne se contente pas d’être un spectateur passif, mais au contraire il participe à la définition des principes à la base de l’ordre constitutionnel et donc développe un attachement particulier à la Constitution.

Toutefois, cette assertion, ainsi que d’autres aspects fondamentaux de la participation au processus constituant (par exemple Que signifie exactement la participation populaire ? qui participe ? Quand on est ce qu’on participe ?) ne sont pas vérifiés.

L’expérience tunisienne représente donc un cas intéressant d’étude pour approfondir les caractéristiques et les défis du modèle constitutionnel participatif.

Il est notoire que, contrairement à d’autres pays, la Tunisie a choisi de marquer une rupture définitive par rapport à l’ancien régime à travers l’abrogation de la Constitution de 1959 et l’élaboration d’une nouvelle charte fondamentale, car le texte de1959 était relativement ineffectif. D’un côté il était relativement vidé de son sens, car ses dispositions n’étaient pas respectées, de l’autre côté il avait subi plusieurs révisions qui avaient fini par instaurer le pouvoir d’une oligarchie.

Donc avec les élections du 23 octobre 2012, on a procédé à l’élection d’une Assemblée Nationale Constituante (ANC) chargée de la fonction constituante et de la fonction législative.

L’ANC a activé une série de mécanismes participatifs (participation formelle ou « top-down »), comme les journées ouvertes au siège de l’ANC en Septembre 2013 et les consultations organisées en décembre 2012 entre députés et citoyens à l’intérieur et à l’extérieur du pays dénommées « Dialogue national ». De plus, certaines dispositions du règlement intérieur de l’ANC contiennent des normes relatives au droit d’accès à l’information et à la transparence des travaux, qui représentent des éléments fondamentaux pour la participation populaire. L’article 54 prévoyait par exemple, le principe d’ouverture au public des réunions des commissions ; l’article 76 disposait que les séances plénières devaient être rendues publiques par divers moyens, et notamment par : l’annonce de leur date et de leur ordre du jour; l’accueil des citoyens et des journalistes dans les places qui leur sont réservées conformément aux décisions prises par le bureau de l’Assemblée nationale constituante (ANC) ; la publication des débats et des décisions de l’Assemblée ainsi que les résultats du vote dans le Journal officiel de la République tunisienne ; la diffusion radiotélévisée des délibérations des séances plénières ; la publication sur le site web de l’ANC ; enfin, l’article 79 prévoyait  qu’une semaine chaque mois était réservée pour permettre aux membres de  communiquer avec les citoyens.

Ces dispositions, toutefois, ont trouvé une application très limitée et l’ANC a été accusée de travailler en secret.

En conséquence, le caractère participatif du processus constituant tunisien est dû plutôt aux initiatives participatives promues par la société civile elle-même (participation informelle ou « bottom up »).

En effet la révolution a eu parmi ses résultats les plus évidents, l’éveil de la société civile et la période 2010-2014 s’est caractérisée par un activisme populaire sans précédent. La société civile, même si elle était divisée en deux fronts –les sécularistes et les islamistes- s’est engagée pour faire entendre sa voix[3].

Ainsi, entre les plusieurs initiatives participatives promues par le bas on peut citer les manifestations de rue contre certaines propositions constitutionnelles : La plus célèbre est peut être la protestation contre l’énonciation du rôle complémentaire des femmes par rapport aux hommes contenue dans le premier brouillon de constitution d’août 2013, qui a finalement été retirée[4].

Mais la société civile a participé au processus constituant aussi avec d’autres initiatives. Les étudiants de la Faculté de Science Politiques et Juridique de l’Université de Carthage par exemple ont organisé une Assemblée Constituante Civile, une simulation de l’ANC où on a discuté plusieurs questions constitutionnelles[5].

Certaines associations, comme l’Association Tunisienne des Femmes Démocrates (ATFD), l’Association des femmes tunisiennes pour la Recherche et le Développement (AFTURD) et l’Association Tunisienne de Droit Constitutionnel (ATDC) ont organisé des débats et des colloques sur les thèmes constitutionnels.

De plus, l’observatoire permanent des travaux de l’ANC crée par l’association Al Bawsalaa a suppléé à la grave lacune en terme de communication avec l’extérieur de la part de l’ANC.

Il faut encore souligner la participation à travers les nouveaux moyens de communications : En effet à côté des méthodes classiques, comme les ateliers, les auditions publiques et les conférences, on a développé des méthodes de communication innovantes grâce à l’usage des nouvelles technologies[6]. Internet et les social media ont permis aux Tunisiens de suivre le processus constituant et de débattre en ligne des questions épineuses. Un exemple de participation active encouragée par les nouveaux moyens de communication est le site web créé par l’Association pour les Technologies participatives pour engager un dialogue et un débat virtuels sur la Constitution[7].

Le processus constituant a attiré l’intérêt de plusieurs acteurs internationaux, comme le PNUD qui a fourni un soutien technique aux constituants, la Commission européenne pour la démocratie par le droit (aussi appelée Commission de Venise) qui a été sollicitée par l’ANC en vue d’exprimer un avis sur le 4éme projet de constitution de juin 2013[8], et une panoplie de fondations étrangères, comme la Hans Seidel Foundation, le Carter Center et l’Henrich Boll Stiftung.

Même pour la participation des acteurs internationaux, le processus constituant tunisien apparait représentatif d’un nouveau style constituant, caractérisé par l’apprentissage d’autres expériences constitutionnelles.

Dans le cas tunisien, il faut toutefois souligner que l’influence des acteurs internationaux a été limitée et la Constitution est le résultat d’un processus endogène. Cet avis trouve son fondement dans le caractère pluraliste du texte constitutionnel, qui reflète la pluralité de visions de la société.

On peut se demander si la participation populaire a promu le pluralisme constitutionnel et quelles dispositions constitutionnelles reflètent davantage cette participation ?

Avant de répondre à cette question, il faut noter qu’il est particulièrement difficile d’identifier clairement l’effet de la participation sur le texte constitutionnel, car dans tous les cas, le peuple ne remplace pas les constituants. Donc, en général, l’influence de la participation passe par la médiation des  membres chargés d’écrire la nouvelle constitution. Cette influence est donc reconnaissable en analysant l’ensemble du processus constituant et en confrontant les différents brouillons de la constitution.

Dans le cas tunisien, les dispositions qui reflètent le plus la participation populaire sont contenues dans le chapitre II dédié aux droits et libertés, comme le principe d’égalité homme-femme (Article 21), l’interdiction de la torture (Article 23), le respect du principe de proportionnalité en ce qui concerne la limitation des droits (Article 49).

Il peut paraître étonnant que la participation n’ait pas abouti à la constitutionnalisation de mécanismes participatifs dans le processus décisionnel ordinaire, mais cet élément s’explique parla spécificité de la participation au cours du processus constituant, qui concerne les principes fondamentaux de l’ordre juridique et n’est pas directement lié au processus ordinaire. À cet égard l’expérience comparée est très diversifiée : dans les processus constituants de la région andine par exemple la participation populaire a amené à la constitutionnalisation des mécanismes participatifs dans le processus décisionnel ordinaire, tandis que dans le cas sud-africain la participation n’a pas amené à la provision normative de référendums ou d’autres modalités participatives[9].

Cette considération est liée au fait que le modèle participatif ne trouve pas nécessairement expression que dans le référendum : dans le cas tunisien, en effet, cet instrument était prévu comme extrema ratio[10] et le fait que la nouvelle constitution n’ait pas été approuvée par référendum populaire ne met pas en discussion le caractère participatif du processus.

En effet la participation populaire peut trouver différentes formes et son expression la plus importante, d’après l’auteur, est celle qui se déroule lors de la discussion du texte constitutionnel, à l’exception de l’élection de l’Assemblée Constituante et du référendum constitutionnel[11].

De plus, l’expérience tunisienne montre que dans les processus participatifs les acteurs politiques continuent à jouer un rôle fondamental. En effet si les principaux partis politiques tunisiens n’avaient pas trouvé un accord au cours de l’automne 2013, au plus fort de la crise politique, le processus n’aurait pas abouti et à cet égard un rôle fondamental a été joué par le Dialogue national, l’initiative de médiation promue par l’UGTT, l’UTICA, la LTDH et l’ONAT.

En conclusion, on peut affirmer que le cas tunisien représente un cas paradigmatique pour analyser le model constitutionnel participatif, bien qu’il trouve une application différente au cas par cas.

Concrètement, la participation a joué un rôle positif, en empêchant d’imposer une seule vision politique (notamment celle islamiste en raison des rapports de forces au sein de l’ANC) dans la Constitution et en promouvant un débat social sur les principes constitutionnels. L’argument selon lequel la participation promeut la légitimité du texte final n’est pas vérifié une fois pour toutes, car juste après l’adoption de la Constitution, l’initiative de divulgation promue par l’ANC et dénommée « mois de la constitution » a été accueillie par des protestations et certains partis politiques ont déjà appelé à réviser la constitution.

Malgré cela, la constitution n’est pas vraiment mise en discussion et il y a plutôt une urgence de mise en œuvre des nouvelles dispositions. En effet, il ne faut pas oublier que la Constitution est un document essentiellement symbolique qui nécessite d’être mis en œuvre par le législateur et par le juge constitutionnel.  Le processus de mise en œuvre est en cours, mais le chemin est encore long. Cependant, il ne faut pas perdre l’espoir et le succès du processus constituant ne peut que renforcer l’optimisme.

 

 

[1] La participation populaire dans le processus constituant tunisien est le thème de l’ouvrage T. Abbiate, La partecipazione popolare ai processi costituenti. L’esperienza tunisina, Editoriale Scientifica, Napoli, 2016, sur la base de laquelle cet article est basé.

[2] Guidance Note of the Secretary-General, United Nations Assistance to Constitution-making Processes, 2009. Democracy Reporting International, Lessons Learned From Constitution-making: Processes with Broad Based Public Participation, Briefing Paper No.20, 2010. M. Versteeg, Unpopular Constitutionalism, in Indiana Law Journal, vol. 89, 2014, p. 1143. R. Déchaux, La légitimation des transitions constitutionnelles, in N. Danelciuc-Colodrovschi, X. Philippe (cur.), Transitions constitutionnelles et Constitutions transitionnelles, Quelles solutions pour une meilleure gestion des fins de conflit?, Bayonne Cedex, Institut Universitaire Varenne, 2014, p. 184

[3] Dans le mot de Sihem Bensedrine « La citoyenneté a démontré une véritable volonté d’appropriation spontanée du processus d’écriture et l’ANC a travaillé sous la pression de revendication et plaidoyers formulés en dehors de l’écriture parlementaire». S. Bensedrine,« La constitution tunisienne entre la demande populaire et les tiraillements des constituants »in Actes du séminaire « Design constitutionnel » ; Helsinki, 21-22 mai 2012,  p. 23.

http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-UD%282013%29001-bil

[4]L. El Houssi, Il risveglio della democrazia. La Tunisia dall’indipendenza alla transizione, Roma, Carocci, 2013, p. 71 ss. N. Turco, Tunisia, quale religione per quale Stato?, in Jura gentium, vol. X, n. 2, 2013, pp. 35-37.M. Charrad, A.  Zarrugh, «Equal or Complementary? Women in the new Tunisian Constitution after the Arab Spring », in The Journal of North Africa Studies,  vol. 19, n. 2, 2014, pp. 230-242.

[5]H. M’Rad, Tunisie. La société civile tunisienne : spontanéité, indépendance et résistance, in Le Courrier de l’Atlas , 02-04-2013 ;http://www.lecourrierdelatlas.com/448202042013Tunisie-La-societe-civile-tunisienne-spontaneite-independance-et-resistance.html#sthash.QInUlmKE.dpuf

[6] N. Danielciuc-Colodrovschi, Le pouvoir décisionnel du peuple à l’ère du numérique: naissance de nouvelles alternatives de gouvernement ou véritable illusion? ; Contribution acceptée à l’atelier sur la démocratie directe, Congrès mondial de droit constitutionnel « Les défis constitutionnels : mondiaux et locaux » ; Oslo du 16 au 20 juin 2014, p. 7.

[7]Ivi, p. 8.

[8]Commission européenne pour la démocratie par le droit, Observations sur le projet final de la Constitution de la République Tunisienne ; Avis 733/2013, Strasbourg, 17-07-2013 ;http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL%282013%29034-f

[9]U. Allegretti, Recenti costituzioni «partecipate»: Islanda, Ecuador, Bolivia, in Quaderni costituzionali, vol. 3, 2013, p. 701.

[10]La procédure d’approbation était complexe et disposait que « L’Assemblée nationale constituante approuve le projet de Constitution article par article, à la majorité absolue de ses membres, qui sera par la suite approuvé dans sa totalité par la majorité des deux tiers des membres de l’Assemblée. En cas d’impossibilité d’obtenir cette majorité, un deuxième vote est organisé et le texte doit là encore être approuvé à la majorité des deux tiers des membres dans un délai ne dépassant pas un mois de la première lecture. Si le texte n’arrive pas à réunir en deuxième lecture cette majorité des deux tiers, le projet de Constitution sera soumis au référendum afin qu’elle soit approuvée par la majorité des électeurs » (Art. 3 de la loi constitutionnelle n° 6/2011)

[11] J. Elster considère l’élection d’une Assemblée Constituant un « upstream constraints », et le referendum constitutionnel un « downstream constraint ». J. Elster,Forces and Mechanisms in the Constitution-making Process, in Duke Law Journal, vol. 45, n. 2, 1995, pp. 364–396.